行政复议决定书

                           保政复〔2025〕39号

申请人：湖北XXXXXXXXXXXXX有限公司，住保康县城关镇XX路XXX号，统一社会信用代码91420626MAXXXXXXXX。

法定代表人：蔡XX，公司原总经理。

被申请人：保康县自然资源和规划局

委托代理人：任XX，湖北XX律师事务所律师。

委托代理人：张X，该局行政执法股负责人。

申请人不服被申请人作出的保自然资执处字〔2025〕第012号《行政处罚决定书》，提出行政复议申请，本机关于2025年9月3日受理，已通过电话听取当事人意见，现已审理终结。

申请人请求：撤销被申请人作出的保自然资执处字〔2025〕第012号《行政处罚决定书》。

申请人称：2025年8月，被申请人向申请人作出保自然资执处字〔2025〕第012号《行政处罚决定书》（以下简称“《处罚书》”），要求申请人予以改正并处以罚款。申请人认为涉案行政处罚决定存在认定错误、事实不清、证据不足等问题，具体理由如下：1、事实认定错误。《处罚书》指出申请人的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让”之规定，属事实认定错误。根据《保康XXXXXX开发项目股权合作协议书》，保康县龙坪镇XX村村委会、保康县XX公司已将XX村区域内1586亩集体所有的山林、土地、林木承包经营权及旅游开发经营权入股申请人，并以租赁或者入股的形式完成土地及林地的流转登记，因此，申请人有权在上述林地及土地上根据已获批的XXXX项目详细规划开展项目建设，不存在《处罚书》所述“构成非法占地”的情况，被申请人在《处罚书》中责令申请人退还已流转给申请人的2716.23平方米土地毫无依据，属事实认定错误。同时，申请人与保康县龙坪镇XX村村委会及相关村民签署的《湖北省农村土地承包经营权流转合同》《湖北省森林资源流转合同》等文件均已明确相关土地、林地的用途为旅游开发，相关土地、林地的流出方应该对土地、林地的性质负责，而不应由申请人承担责任，尤其是58.56亩土地流转给申请人的形式为租赁，流转合同等文件载明其用途为旅游开发，申请人并不拥有上述土地的所有权，无法申请上述土地性质变更。因此，申请人修建水泥路的行为符合上述土地流转文件规定，因土地性质未变更而产生的责任应由流出方承担，不应由申请人承担。

2.事实不清、证据不足。《处罚书》未列明申请人“侵占耕地”的具体事实，未列明耕地的具体位置以及编码等信息，仅提及“龙坪镇XX村5组集体土地”，致使申请人无法了解相关土地情况，不能证明申请人存在违法事实，因此，被申请人的事实认定及《处罚书》存在事实不清、证据不足问题。同时，《处罚书》提及相关土地“属限制建设区，均不符合《保康县龙坪镇土地利用总体规划》调整完善成果”。申请人通过公开信息（含保康县及龙坪镇政务公开信息）均无法查询到《保康县龙坪镇土地利用总体规划》，无法获知具体规定内容及制定时间，无法判断相关情况是否属实，亦无法判断《保康县龙坪镇土地利用总体规划》的制定或其中关于XXXX相关土地的规划内容的制定时间是否晚于涉案水泥路建设时间，进而无法判断申请人修建上述水泥路是否符合当时有效的土地利用规划的要求。此外，根据《保康龙坪XXXXXX开发项目投资协议书》的约定，项目所需建设用地，保康县政府应协助依法依规办理。因此，在保康县政府评审通过项目总体规划和修建性详细规划以及申请人严格按照规划进行建设的情况下，保康县政府应该协助土地流出方完成相关土地性质的变更，在保康县政府未能协助办理完成项目所需建设用地、构成违约的情况下，被申请人认定申请人侵占土地属事实认定错误，且有失公允，存在以行政权力逃避法律责任及侵害申请人合法权益的嫌疑。

3.本次行政处罚的证据不足以被采信。《处罚书》中提及“上述违法事实有下列证据证实：当事人情况说明、村干部询问笔录、现场勘测笔录、身份证打印件、工商营业执照、不动产权证书、现场照片、地类审查情况说明、规划审查情况说明等证据证明”，据申请人了解，当事人情况说明及村干部询问笔录中的相关人员包括XX村村委会主任姜XX及相关村民，鉴于XX村村委会已于2025年6月对申请人提起民事诉讼，目前正在诉讼审理阶段，与申请人存在利益冲突，村主任及村民所作的情况说明及询问笔录不能作为判定申请人是否存在违法行为的证据。

4.涉案行政处罚与招商政策及相关精神相悖。申请人作为保康县招商引资引入的龙坪XXXX特色乡村旅游开发项目的实施主体，自成立以来一直致力于项目的勘察、研究、论证、规划和建设实施等工作，并于2018年完成项目详细规划，顺利通过专家组、县规委会评审。在整个项目的实施过程中，申请人付出了巨大的努力和资源，并取得了积极成果，为龙坪XXXX乃至保康县旅游资源的发掘、品牌建设和市场宣传作出了突出贡献。其间，根据评审通过的项目详细规划，申请人在项目前期兴建了包括位于项目景区内的水泥路等部分基础设施，上述设施均系规划内容且对项目后期开发和建设至关重要。与此同时，上述基础设施对龙坪XXXX乃至保康县旅游资源的打造和宣传发挥了积极作用，包括但不限于申请人基于上述设施主办了多届XXXX音乐节等活动，成功打造了保康县旅游产业的新标杆和新形象，相关活动除获得了湖北省内大量市民和企业的关注外，还被湖北省文化和旅游厅、襄阳市人民政府、新浪网、腾讯网等政府部门及核心新闻媒体转载和报道，在襄阳市乃至湖北省范围内获得了相当规模的知名度。在此情况下，被申请人罔顾政府相关部门的违约事实，对申请人进行行政处罚，属于事实认定错误，更与保康县乃至湖北省的招商引资政策及精神相悖，滥用政府权力、侵害企业合法利益，对保康县乃至湖北省招商引资造成严重的负面影响。

综上，请求复议机关撤销被申请人作出的保自然资执处字〔2025〕第012号《行政处罚决定书》。

被申请人答复称：一、2025年6月16日，被申请人收到上级交办案件线索，反映申请人在2019年8月违法占用龙坪镇XX村5组集体土地修建公路。6月18日，被申请人决定立案调查。经查，申请人未经批准，擅自于2019年8月占用保康县龙坪镇XX村5组集体土地修建公路，该公路已经完工并投入使用，经被申请人现场勘测，公路实际占地面积为2716.23平方米，地类为农用地，其中旱地2595.31平方米，林地120.92平方米，属于限制建设区，所占土地不符合《保康县龙坪镇土地利用总体规划》调整完善成果，构成非法占用土地。2025年7月2日，被申请人对申请人作出了《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》。7月9日，申请人向被申请人提交了《湖北XXXXXXXXXXX开发有限公司之申辩意见》，请求撤销保自然资执告字〔2025〕第012号《行政处罚告知书》，同时提出听证申请。为保障申请人的权利，被申请人7月14日通知申请人于7月28参加听证会。经听证，被申请人认为申请人提出的理由不能成立。8月11日，被申请人作出保自然资执处字〔2025〕第012号《行政处罚决定书》并送达申请人。被申请人作出的保自然资执处字〔2025〕第012号行政处罚决定依据的事实清楚，证据充分，程序合法，依法应当予以维持。

二、申请人复议理由不成立。1.申请人称“《处罚书》指出本公司的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款，即‘任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让’，存在事实认定错误。”的理由不成立。申请人虽然与龙坪镇XX村村委会签订了《湖北省农村土地经营权流转合同》《湖北省森林资源流转合同》，约定将相关土地、林地流转给申请人，并不是说申请人可以将流转的土地用于非农建设。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条第一款：“农村土地承包经营应当遵守法律、法规，保护土地资源的合理开发和可持续利用。未经依法批准不得将承包地用于非农建设”之规定，申请人未经依法批准不得将流转的土地用于非农建设。申请人将流转的土地用于公路建设，属于非农建设，依法应当认定为非法占用土地。至于申请人称《保康XXXXXX开发项目股权合作协议书》《湖北省农村土地经营权流转合同》《湖北省森林资源流转合同》等文件均已明确相关土地、林地用途为旅游开发，土地、林地流出方应该对土地、林地性质负责的理由也不能成立。行政违法责任应当由违法行为人承担，不能通过民事合同行为转让或转移，涉案土地是申请人占用的，被申请人只能处罚申请人，无权处罚他人。对于申请人和XX村村委会、保康县XX公司签订的协议，被申请人不予置评。

2.申请人称“事实不清、证据不足”，不能成立。（1）申请人称“《处罚书》未列示本公司‘侵占耕地’的具体事实，未列示耕地的具体位置以及编码等信息”，系其认识错误。申请人占用耕地是事实，涉案土地位于龙坪镇XX村5组，土地的位置、面积已经过现场勘测，有占地图、坐标。经与2018年度土地变更调查数据库比对，土地现状均为农用地。上述耕地的位置只能在图纸上标注，无法用文字表述，规划部门为本次处罚出具的《关于保康县XXXX公路的地类说明》足以证实申请人占用的土地是农用地。被申请人在听证会上已将上述《地类说明》及坐标、公路占地图提供给申请人质证，申请人称未获得相关信息明显不能成立。（2）申请人称未能通过公开信息查询到《保康县龙坪镇土地利用总体规划》，并据此主张无法判断涉案土地是否符合当时的土地利用总体规划，该理由不能成立。申请人未能通过公开渠道查询到该规划，并非该规划不存在，《保康县龙坪镇土地利用总体规划》自2006年制定以来持续有效，后根据实际情况逐年进行了相应调整，经核对2018年调整完善后的《保康县龙坪镇土地利用总体规划》，本案所涉土地在申请人占用时的规划用途为农用地，属于限制建设区。申请人若确需获取该规划相关信息，可依法申请政府信息公开。（3）申请人称根据《保康龙坪XXXXXX开发项目投资协议书》约定，项目所需建设用地，保康县政府应协助依法依规办理，系其认识错误，不能成立。《保康龙坪XXXXXX开发项目投资协议书》只是约定“项目所需建设用地，保康县政府应协助依法依规办理”，但县政府的协助义务不能免除申请人的法定义务，相关用地审批手续仍然需要申请人依法依规办理，并非无需办理。

3.申请人称“本次行政处罚的证据不足以采信”，认为其和XX村村委会正在诉讼，存在利益冲突，因此，XX村村主任姜XX和村民的《询问笔录》不能作为证据，是其认识错误。认定申请人违法的证据不只有《询问笔录》，还有现场《照片》《现场勘测笔录》《保康XXXXXX开发项目股权合作协议书》《湖北省农村土地经营权流转合同》《湖北省森林资源流转合同》《保康龙坪南顶草原旅游开发项目投资协议书》等证据，相关证据形成了一个完整的证据链，足以证明申请人存在违法占地的事实。

4.申请人称“本次行政处罚与招商政策及相关精神相悖”，是其认识错误。保康县的招商政策自始至终没有承诺过申请人可以违法占用土地，国家和湖北省的招商政策也要求企业合法经营。至于新闻媒体的报道和转载是为了提高项目知名度，为申请人今后的经营创造条件。故招商政策不是申请人违法的理由。

综上所述，请求复议机关依法驳回申请人的复议请求。

经审理查明：2017年9月19日，保康县人民政府与XXXX有限公司签订《保康龙坪XXXXXX开发项目投资协议书》，拟开发保康龙坪XXXXXX开发项目。2018年11月9日，申请人、保康县龙坪镇XX村村委会及保康县XX投资开发有限公司三方签订《保康XXXXXX开发项目股权合作协议书》。其间，拟开发项目获得相关批复，项目用地亦进行了流转。

2019年8月，申请人在龙坪镇XX村5组修建并硬化了一条公路。2025年5月15日，龙坪自然资源和规划所巡查发现案涉线索，5月16日，将该线索抄告被申请人，被申请人于当日作出《责令改正违法行为通知书》并送达当事人。6月17日，被申请人行政执法股作出《违法案件核查报告》，建议立案。6月18日，被申请人决定立案调查。6月19日，被申请人进行现场勘测，认定涉案公路占地面积为2716.23平方米。6月30日，被申请人调查登记股出具《关于保康县XXXXXX的地类说明》，认定涉案公路用地现状地类为农用地（其中，旱地2595.31平方米，林地120.92平方米），政策法规股出具了法制审核意见。7月1日，被申请人规划管理股出具《关于XXXXXX占地规划情况说明》，认定涉案公路规划为农用地，属限制建设区。同日，该案进行集体讨论。7月2日，被申请人作出保自然资执告字〔2025〕第012号《行政处罚告知书》和保自然资执听告字〔2025〕第012号《行政处罚听证告知书》，告知申请人拟对其作出行政处罚及其依法享有陈述、申辩和听证权利。7月9日，申请人提交《湖北XXXXXXXXXXX开发有限公司关于举行听证程序的申请》及《申辩意见》。7月14日，被申请人向申请人作出《听证通知书》，同意举行听证并告知申请人听证的相关事项。7月28日，该案举行听证会。7月30日，申请人提交《湖北XXXXXXXXXXX开发有限公司关于行政处罚事项的说明》。8月11日，被申请人对申请人作出保自然资执处字〔2025〕第012号《行政处罚决定书》，责令申请人退还非法占用的龙坪镇XX村5组集体土地2716.23平方米，限十五日内拆除在非法占用的2716.23平方米集体土地上修建的公路，恢复土地原状；并对非法占用的2595.31平方米旱地处以每平方米12元的罚款，计人民币31143.72元，对非法占用的120.92平方米林地处以每平方米6元的罚款，计人民币725.52元，合计人民币31869.24元。申请人不服，向本机关提出行政复议申请。

上述事实有下列证据证明：

1.申请人《营业执照》复印件一份，《法定代表人证明书》一份，证明申请人的身份情况；

2.《询问笔录》《现场勘察笔录》《职业资格证书》《乙级测绘资质证书》《关于保康县XXXXXX的地类说明》《关于南顶草原公路占地规划情况说明》复印件各一份，附图复印件三份，证明涉案公路建设所占地块为农用地，属于限制建设区；

3.《保康龙坪XXXXXX开发项目投资协议书》《保康县XXXX旅游区修建性详细规划（2018-2025）专家评审意见》《关于加快推进保康龙坪XXXX特色乡村旅游开发项目建设的函》《县人民政府关于保康县XXXX旅游区修建性详细规划的批复》、保康县旅游局《关于〈保康县XXXX旅游区修建性详细规划〉的批复》、襄阳市旅游发展委员会《关于〈保康县XXXX旅游区修建性详细规划〉的批复》、襄阳市生态环境局保康县分局《关于湖北XXXXXXXXXXX开发有限公司〈保康龙坪XXXX特色乡村旅游开发项目环境影响报告表〉的批复》《保康XXXX旅游开发项目股权合作协议书》《森林资源流转合同》《保康县农村土地流转合同备案证明》等复印件各一份，《湖北省森林资源流转合同》复印件四份，证明原项目相关情况；

4.《违法线索登记表》《责令改正违法行为通知书》《违法案件核查报告》《湖北XXXXXXXXXXX开发有限公司之情况说明》《立案呈批表》《违法案件调查报告》《重大执法决定法制审核意见书》《重大（疑难）违法案件集体讨论呈报表》《行政处罚案件集体讨论记录》《违法案件处理决定呈批表》《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》《湖北XXXXXXXXXXX开发有限公司关于举行听证程序的申请》《湖北XXXXXXXXXXX开发有限公司之申辩意见》《听证通知书》《行政处罚听证笔录》《湖北XXXXXXXXXXX开发有限公司关于行政处罚事项的说明》及邮件交寄单复印件各一份，证明申请人办案程序合法；

5.《行政处罚决定书》复印件一份，邮件交寄单复印件两份，证明被申请人作出了行政处罚决定并已送达申请人；

6.《执法证》复印件两份，证明办案人员具有执法资格。

本机关认为：《中华人民共和国土地管理法》第六十七条第一款规定“县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”，被申请人作为县级自然资源主管部门，具有对本辖区内违法占地行为进行监督检查的职责，主体适格。

一、关于涉案保自然资执处字〔2025〕第012号《行政处罚决定书》事实认定是否清楚的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让”、第四十四条第一款“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”和《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条第一款“农村土地承包经营应当遵守法律、法规，保护土地资源的合理开发和可持续利用。未经依法批准不得将承包地用于非农建设”、第三十八条第二项“土地经营权流转应当遵循以下原则：（二）不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途，不得破坏农业综合生产能力和农业生态环境”之规定，禁止非法侵占土地，流转土地经营权不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途，且建设涉及农用地的，需要办理审批手续。本案中，申请人虽因XXXXXX开发项目流转获得项目用地使用权，但根据有权部门出具的情况说明，申请人修建公路的地块系农用地，属于限制建设区，不符合《保康县龙坪镇土地利用总体规划（2006—2020年）调整完善成果》，案涉土地在申请人修建公路时仍系农用地性质，未办理建设用地审批手续。故，申请人未经审批占用2716.23平方米集体土地修建公路的违法事实存在，被申请人认定事实并无不当。

二、关于涉案保自然资执处字〔2025〕第012号《行政处罚决定书》办案程序是否合法的问题。根据《自然资源违法行为立案查处工作规程（试行）》第1.7条“自然资源违法行为立案查处的基本流程：（1）立案，（2）调查取证，（3）案情分析与调查报告起草，（4）案件审理，（5）重大执法决定法制审核，（6）作出处理决定（行政处罚决定或者行政处理决定），（7）执行，（8）结案，（9）立卷归档”、第2.2条“核查与制止 核查人员应当按照要求及时核查涉嫌自然资源违法行为，核查后根据是否符合立案条件，提出立案或者不予立案的建议。 ”、第2.2.2.1条“责令停止违法行为 对正在实施的违法行为，自然资源主管部门应当依法及时下达《责令停止违法行为通知书》。”和第2.4条“立案呈批 核查后，应当根据立案或者不予立案的建议填写《立案（不予立案）呈批表》，报自然资源主管部门负责人审批。符合立案条件的，自然资源主管部门应当在十个工作日内予以立案”之规定，自然资源违法行为立案查处工作应当严格依据《自然资源违法行为立案查处工作规程（试行）》办理。本案中，被申请人在初核期间于2025年5月16日向被申请人作出编号0000151《责令改正违法行为通知书》；初核结束后，于6月18日立案，之后进行询问调查及现场勘测；6月30日，政策法规股出具了法制审核意见；7月1日，该案进行集体讨论；7月2日，被申请人作出保自然资执告字〔2025〕第012号《行政处罚告知书》和保自然资执听告字〔2025〕第012号《行政处罚听证告知书》，告知申请人拟对其作出行政处罚及其依法享有陈述、申辩和听证权利；7月14日，被申请人向申请人作出《听证通知书》，同意举行听证并告知听证相关事项，并于7月28日举行听证会；8月11日，被申请人对申请人作出保自然资执处字〔2025〕第012号《行政处罚决定书》。虽然申请人在陈述申辩期限内提交的《申辩意见》，被申请人未予以答复，但本案同时召开了听证会，申请人的陈述申辩意见已在听证会上进行陈述，被申请人也已作出了解释，申请人的陈述申辩权利已得到保障。故被申请人的立案调查、权利义务告知、法律文书送达均符合法律规定，保障了申请人的合法权利，程序合法。

三、关于涉案保自然资执处字〔2025〕第012号《行政处罚决定书》适用法律是否正确的问题。根据《中华人民共和国土地管理（2004年修正）》第七十六条第一款“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”、《中华人民共和国土地管理法实施条例（2014年修正）》第四十二条“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下”、《中华人民共和国土地管理（2019年修正）》第七十七条第一款“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”和《中华人民共和国土地管理法实施条例（2021年修订）》第五十七条第一款“依照《土地管理法》第七十七条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米100元以上1000元以下”之规定，对于非法占用土地的，相比较而言，新法的处罚标准更重。本案中，因申请人违法占地修路行为发生在2019年新旧法交替时期，被申请人依据旧法并结合当时的《湖北省国土资源行政处罚自由裁量权使用规范（试行）（2010）》对申请人进行处罚符合法律规定，对申请人更为有利。

综上所述，被申请人作出的〔2025〕第012号《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。根据《中华人民共和国行政复议法》第六十八条之规定，本机关决定：

维持被申请人作出的〔2025〕第012号《行政处罚决定书》。

申请人如不服本决定，可自收到本决定之日起十五日内向人民法院提起诉讼。

2025年10月29日