保康县烟草专卖局
关于《保康县烟草制品零售点合理布局规定》的政策解读
为加强烟草制品零售点布局管理，规范烟草制品零售市场经营秩序，保护烟草制品经营者和消费者的合法权益，保证国家财政收入，履行社会责任控烟，保护未成年人免收烟侵害，实现烟草专卖零售许可数量动态平衡，防止零售户无序过快增长，根据相关法律法规及上级的有关要求，制定《保康县烟草制品零售点合理布局规定》（以下简称《规定》）。
一、《规定》制订的依据
（一）许可证制度的法律依据
烟草是一种特殊商品，决定了国家对其既要限制生产、限制消费，又要适当满足和引导消费，故我国以立法形式确定对烟草行业实行专卖专营制度。《烟草专卖法》第三条规定:“国家对烟草制品的生产、销售、进出口依法实行专卖管理，并实行许可证制度。”《烟草专卖法实施条例》第六条规定：从事烟草专卖品的生产、批发、零售业务，以及经营烟草专卖品进出口业务和经营外国烟草制品购销业务的，必须依照《烟草专卖法》和本条例的规定，申请领取烟草专卖许可证。
（二）修订烟草制品零售点合理布局的法律依据
《烟草专卖法实施条例》第九条和《烟草专卖许可证管理办法》第十三条第三项均规定取得烟草专卖零售许可证应当符合当地烟草制品零售点合理布局的要求，为烟草制品零售点合理布局提供了明确的法律依据。《烟草专卖许可证管理办法》第十五条规定：制订烟草制品零售点合理布局规划时，应当根据辖区内的人口数量、交通状况、经济发展水平、消费能力等因素，在举行听证后确定零售点的合理布局。烟草制品零售点合理布局规划、经营资金要求和经营场所条件，由县级以上烟草专卖局制定，并报上一级烟草专卖局备案。
二、《规定》制订的背景
2021 年5月，保康县烟草专卖局制定发布《保康县烟草制品零售点合理布局规定》（以下简称“2021版规定”），对优化卷烟市场资源配置、规范零售市场主体准入、维护市场秩序方面发挥着重要作用，但随着保康辖区城镇建设和经济的快速发展，目前辖区卷烟零售点布局已趋于稳定饱和，而申请从事卷烟零售业务的行政相对人逐年增加，市场资源配置供需失衡，“2021版规定” 部分条款已不符合当前辖区经济社会发展实际。此次修订主要基于以下原因：
（一）落实控烟要求，履行社会责任
我国是国际控烟条约履约国。国家对烟草制品采取“寓禁于征”的控制发展政策，对卷烟产销数量实行严格的计划管理。新修订的《未成年人保护法》对于向未成年人售烟明确了执法单位和处罚方式，赋予烟草专卖执法部门执法权限，应当通过合理布局规定采取措施控制卷烟零售点设置，防止未成年人接触烟草制品，积极做好控烟履约和保护公众健康工作。此次调整优化合理布局规定，遏制烟草专卖零售许可证的无序过快增长，加强对未成年人保护，既是忠实履行中国政府签署的控烟国际框架公约的职责义务，又是全面贯彻落实《中华人民共和国未成年人保护法》的重要体现，体现了以人民为中心的发展思想。
（二）推进审批改革，优化营商环境
近年来，国务院深入推进“放管服”改革背景下的行政审批制度改革，严格规范行政审批行为。国家烟草专卖局也明确提出在烟草专卖零售许可证管理中要坚持行政许可，严格依法行政、依法审批，认真落实合理布局规定，保持零售户数量稳定，防止零售户无序过快增长。为有效防范和化解卷烟零售户数量无序、过快增长的问题，提高零售许可证的科学布局和有效治理水平，保康县烟草专卖局将开展合理布局规定修订工作作为深化烟草专卖零售许可“放管服”改革的重要举措，用改革创新的方式，最终实现“放”的有序，“管”的高效，“服”的便民。
（三）加强布局管理，规范经营秩序
近年来，随着卷烟零售经营利润的提升，一些经营范围与烟草制品零售业务不存在互补营销关系的业态，也要求办理零售许可证，其经营能力有限甚至并非用于自身经营，是导致真烟非法流通的重要因素。在社会的卷烟消费量相对恒定的情况下，零售许可证的无序过快增加，一方面导致了卷烟零售市场无序竞争，低价倾销、“大户控制小户”等违法违规行为频发，加大执法成本和管控难度，扰乱卷烟市场秩序，损害国家和消费者利益，另一方面无序的恶性竞争，也极大影响零售户盈利水平，从而导致占现有卷烟经营户中的绝大部分的社会弱势群体，收入无法保障，生活难以为继，对社会稳定、民生就业带来更大隐患。因此为进一步优化布局管理，保证各方权益，防止零售点过多、过滥导致的无序竞争，需对卷烟零售市场这一有限资源从行政许可环节加以科学合理调控，制定更为科学合理的布局规定。
（四）完善相关条款，便于执法实践
现行《规定》部分条款相对于当前行政许可工作实际，呈现出许可条件较为宽松、标准界定不细、个别概念模糊、实践执行有异议、未成年人保护力度不够等需要提升完善的情况。如“2021版规定”对于“品牌连锁便利店”“经营场所”有关含义没有予以明确、界定模糊；城市、集镇街道这些适用距离调控的区域标准较为宽松；对弱势群体、优抚对象的政策优待标准执行界定模糊，难以操作等问题，导致在执法实践中执行相关条款可能发生争议，不利于行政许可的规范办理。
三、《规定》制订的基本原则和过程
烟草制品零售点合理布局工作关系到广大消费者和卷烟零售户的切身利益，关系到辖区卷烟市场的健康发展，在制订《规定》的过程中严格遵循依法行政、科学规定、服务社会、均衡发展的原则，坚持零售户总量与烟草制品消费需求相适应，根据辖区人口数量、交通状况、经济发展水平、消费能力等因素设置零售点布局标准。
为准确把握辖区卷烟市场现状，我局通过采取查阅资料、实地走访、召开座谈会等多种方式开展调研，调研对象包括持证卷烟零售户、无证户、消费者、社会公众等群体，覆盖城乡市场、集贸市场、农村等区域，调研的主要内容包括：辖区内的许可证数量、城镇与农村持证户分布状况、辖区卷烟年度销量、户均销量、盈利水平、居民购买卷烟便利程度等方面的信息，收集了大量的意见和建议；同时，多次征求相关部门意见，吸取其他地方和有关方面有益经验，组织专卖、法规部门等相关人员多次召开研讨会，经过反复修改论证，对“2021版规定”进行全面修订。
四、《规定》的主要内容和有关情况说明
本《规定》共四章十七条，包括1个附件（保康县烟草制品零售点现场测量标准），依据《烟草专卖许可管理办法实施细则》（国烟法〔2020〕205号）针对不同的市场单元类型，组合应用数量、间距和其他符合保康辖区市场实际、科学合理布局模式，调整确定市场单元内零售户的数量范围、零售户间距标准与适宜的业态结构、不予设置零售点的各种情形以及相应优惠政策，充分发挥合理布局的规划作用，调节区域分布，满足市场需求，保证烟草零售户总体数量与烟草制品消费需求相适应，力求达到辖区烟草制品零售点基本满足社会需要、零售户规范经营、市场秩序良好的目标。主要内容如下：
（一）《规定》的适用范围说明
适用于保康县烟草专卖局管辖区域范围内的烟草制品零售点的布局。保康县烟草专卖局管辖区域范围内的烟草专卖管理工作。
（二）布局模式方面说明
为有效实施控烟，防止部分区域烟草制品零售点过密，造成零售户盈利水平下降，恶性竞争滋生等问题，此次布局进一步优化完善了距离限制、区域总量限制、总量+距离限制调控模式。一是对距离调控标准进行调整。城区街道零售点间距不低于50米；乡镇街道零售点间距不低于100米；公路（高速、国道、省道、乡道、村道）沿线零售点间距不低于2000米。二是对总量调控标准进行了设置和调整。鉴于各类综合商品批发市场、专业市场和集贸市场等场所零售点设置过多，容易形成卷烟批发的集贸市场，故对这些场所零售点设置数量也作了相应调减。考虑由于现在农村行政村零售点基本全面覆盖到位，且农村地区人口稀少，消费能力低，呈现的持证不开门经营的“空壳户”较多，给许可证后续监管增加了难度，同时存在农村持证户为卷烟零售大户代订代销售卷烟现象，严重扰乱卷烟市场经营秩序，故对行政村总量调控标准进行了设置和调整。
（三）放宽布局标准方面说明
为进一步履行烟草行业社会责任，对于符合条件的残疾人、退役军人、烈士家属等社会弱势群体、优抚对象首次申请的，设置零售点的间距标准给予适当放宽：一是具有完全民事行为能力的残疾人、退役军人（持有转业或退伍军人证件，以转业、退伍军人证颁发日期为准，两年内有效），实际经营者为本人，首次申请烟草专卖零售许可证的，可按本辖区零售点间距标准的50％执行；二是烈士家属（持烈士证的父母、配偶、子女，凭烈士证和相关证明材料），实际经营者为家属本人，首次申请烟草专卖零售许可证的，可按本辖区零售点间距标准的50％执行；三是本规定实施前设立或因客观情形变化产生的中小学校、幼儿园周边100米内的持证零售户，主动歇业后六个月内搬迁至原发证机关辖区内其他地址经营的（新择址区域不能在中小学、幼儿园周边100米内），原持证人在原烟草专卖零售许可证有效期内向原发证机关重新申领烟草专卖零售许可证，可按本辖区零售点间距标准的50％执行。
（四）未成年人保护方面说明
《中华人民共和国未成年人保护法》第五十九条规定：“学校、幼儿园周边不得设置烟、酒、彩票销售网点”。参照中央文明委《全国未成年人思想道德建设工作测评体系（2022版）》中测评项目“5营造良好社会文化环境”中“学校、幼儿园周边200米内无互联网上网服务营业场所；无酒吧、歌厅、舞厅、卡拉OK厅、电子游戏厅、游艺厅、台球厅等营业性娱乐场所；无非法行医或以人流、性病治疗业务为主的诊所。”，对于校园周边区域从严管控，中小学、幼儿园校内及进出口通道50米以内不予设置零售点，进出口通道50米至100 米以内零售点数量只退不进。
五、政策咨询
保康县烟草专卖局专卖办:0710-5813353
